Uwagi PTG do projektu ustawy o zmianie ustawy o odpadach i niektórych innych ustaw

Uwagi PTG do projektu ustawy o zmianie ustawy o odpadach i niektórych innych ustaw

Polskie Towarzystwo Gospodarcze, po przeprowadzeniu konsultacji wśród swoich członków, przedstawia następujące uwagi do przedmiotowego projektu:

  1. Rozszerzona odpowiedzialność producenta – uwagi wstępne

W pierwszej kolejności, abstrahując od treści poszczególnych przepisów, po zapoznaniu się z Projektem ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw z dnia 13 października 2020 r., Polskie Towarzystwo Gospodarcze, po przeprowadzeniu konsultacji wśród swoich członków wskazuje, iż przedmiotowy projekt nie spełnia wymogów zawartych w art. 8a Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r. zmieniającej dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów (dalej: Dyrektywa 2018/851), które to wymogi określają ogólne wymagania minimalne dotyczące systemów rozszerzonej odpowiedzialności producenta.

Aby właściwie i efektywnie zaimplementować do polskiego systemu prawa system rozszerzonej odpowiedzialności producenta, zgodny z wymaganiami minimalnymi, określonymi w art. 8a Dyrektywy 2018/851, koniecznym jest zaplanowanie jego struktury i nadzór sprawowanego przez podmioty, na których spoczywać będzie odpowiedzialność za osiągnięcie odpowiednich poziomów recyklingu, w prawidłowo funkcjonującym na wszystkich etapach procesie.

W tym kontekście niezwykle istotnymi podmiotami są wprowadzający produkty w opakowaniach, na których spoczywają obowiązki wynikające z omawianej nowelizacji prawa. Wprowadzający produkty mają z jednej strony projektować opakowania tak, aby coraz lepiej nadawały się do recyklingu czy ponownego użycia, z drugiej natomiast muszą mieć realny wpływ na cykl życia opakowań na każdym etapie, także odpadowym. Z tego też względu wprowadzający produkty powinni mieć bezpośredni wpływ na organizację systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta, natomiast w przedłożonym do konsultacji projekcie brakuje rozwiązań, gwarantujących spełnienie tej przesłanki.

W projektowanym systemie rozszerzonej odpowiedzialności producenta, istotnym czynnikiem jest nie tylko finansowanie, lecz przede wszystkim organizacja selektywnej zbiórki odpadów opakowaniowych i dalszego ich wykorzystania. Celem sprawnego funkcjonowania systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta powinna być dostępność dobrej jakości surowca wtórnego przywróconego na rynek, do wykorzystania przez producenta różnych asortymentów, także opakowań. Dla wprowadzających produkty w opakowaniach istotnym również jest zaproponowanie klarownych mechanizmów ekonomicznych, które umożliwią m.in. zróżnicowanie stawek dla opakowań uwzględniających ich przydatność do ponownego użycia, recyklingu, naprawy oraz obecności substancji niebezpiecznych, także działań promujących tzw. eko-projektowanie.

Aby mechanizm finansowania systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta funkcjonował poprawnie, konieczna jest jego transparentność. Wprowadzający produkt musi mieć zapewnienie, iż ponosi tylko takie koszty, jakie będą konieczne do organizacji i utrzymania systemu. Z tego też względu struktura stawek musi odzwierciedlać prawidłowo kryteria eko-projektowania, a zbiórka selektywna powinna być zarządzana w sposób pozwalający na wysegregowanie jak największej ilości dobrej jakości odpadów opakowaniowych, przy jednoczesnej minimalizacji ilości odpadów resztkowych.

  1. Rozszerzona odpowiedzialność producenta – rozwiązania ustawowe a wymogi Dyrektywy

W ocenie Polskiego Towarzystwa Gospodarczego, przepisy zawarte w Projekcie UC43 nie wypełniają wymogów Dyrektywy 2018/851 w zakresie zapewnienia równego traktowania poszczególnych producentów produktów, niezależnie od ich pochodzenia czy wielkości, nie nakładając nieproporcjonalnego obciążenia regulacyjnego na producentów małych ilości produktów, w tym również na małe i średnie przedsiębiorstwa (art. 8 a ust. 1 pkt d Dyrektywy 2018/851).

Ponadto, zaproponowane rozwiązania legislacyjne nie wypełniają wymogów Dyrektywy 2018/851  w zakresie  wyraźnego określenia ról i obowiązków wszystkich odpowiednich zaangażowanych podmiotów, w tym producentów produktów, wprowadzających produkty do obrotu w państwie członkowskim, organizacji realizujących w ich imieniu obowiązki wynikające z rozszerzonej odpowiedzialności producenta, prywatnych lub publicznych podmiotów gospodarujących odpadami, władz lokalnych oraz, w stosownych przypadkach, podmiotów zajmujących się ponownym użyciem i przygotowaniem do ponownego użycia oraz przedsiębiorstw gospodarki społecznej (art. 8 a ust. 1 pkt a Dyrektywy 2018/851).

  1. Rozszerzona odpowiedzialność producenta – problemy z definiowaniem

Definicja „systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta” zawarta w Ustawie o odpadach, jest powieleniem treści definicji zawartej w Dyrektywie 2018/851, przy czym z uwagi na charakter aktu prawnego jakim jest dyrektywa, definicja zawarta w Dyrektywie 2018/851 w formie odesłania do działań podjętych przez państwa członkowskie jest zrozumiała i nie budzi wątpliwości. Natomiast powielenie tej definicji w ustawie, bez stosownego odesłania, ani nawet określenia przez kogo te działania są podejmowane, skutkuje tym, że definicja ma charakter nieostry, a to z kolei powoduje, że trudno jest jednoznacznie określić jej zakres. Ponadto, niestety również analiza treści pozostałych przepisów Ustawy o odpadach nie pozwala na jednoznaczne określenie w/w zakresu.

Definicja ROP na gruncie Dyrektywy:

„»system rozszerzonej odpowiedzialności producenta« oznacza zestaw środków podjętych przez państwa członkowskie w celu zapewnienia, aby producenci produktów ponoszą odpowiedzialność finansową lub odpowiedzialność finansową i organizacyjną na etapie cyklu życia produktu, gdy staje się on odpadem;”

Definicja ROP na gruncie Ustawy o odpadach:

„28b) systemie rozszerzonej odpowiedzialności producenta – rozumie się przez to zestaw środków podjętych w celu zapewnienia, aby producenci produktów ponosili odpowiedzialność finansową lub odpowiedzialność finansową i organizacyjną na etapie cyklu życia produktu, gdy staje się on odpadem;”

Polskie Towarzystwo Gospodarcze zwraca również uwagę na fakt, iż w obecnie obowiązującej Ustawie o odpadach, mowa jest wyłącznie o producentach, natomiast pomija się importerów, którzy co prawda nie wytwarzają odpadów w kontekście omawianego systemu, jednak są oni odpowiedzialni za wprowadzanie produktów, w tym produktów w opakowaniach. Co prawda wśród przedłożonych propozycji jest m.in. uzupełnienie definicji systemu odpowiedzialności producenta o „wprowadzających produkty”, jednak proponowana definicja systemu odpowiedzialności producenta nie jest w tym obszarze wystarczająco precyzyjna. Kolejnym przykładem swoistej luki, którą tworzą projektowane przepisy jest działalność gospodarcza wykonywana za pośrednictwem internetu (głównie handel), która została pominięta w omawianym przedłożeniu.

Zdaniem PTG, doprecyzowania wymaga również definicja odpadów opakowaniowych, w odniesieniu do których postuluje się doprecyzowanie, iż do odpadów opakowaniowych nie zalicza się odpadów powstających w procesie produkcji opakowań. Mowa tu – przykładowo – o uszkodzonych opakowaniach, powstających w procesie produkcji wyrobów w opakowaniach. Z tego też względu PTG proponuje dodanie w art. 3 pkt. 3 lit. d) ppkt-u 8) w brzmieniu: „odpadach opakowaniowych – rozumie się przez to wszelkie opakowania lub materiały opakowaniowe, stanowiące odpady w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, z wyjątkiem odpadów powstających w procesie produkcji opakowań lub w procesie napełniania opakowań przed wprowadzeniem na rynek”.

  1. Rozszerzona odpowiedzialność producenta – problem z interpretacją

Art. 22 Ustawy o odpadach brzmi obecnie „Koszty gospodarowania odpadami są ponoszone przez pierwotnego wytwórcę odpadów lub przez obecnego lub poprzedniego posiadacza odpadów. W przypadkach określonych w przepisach odrębnych koszty gospodarowania odpadami ponosi producent produktu lub podmiot wprowadzający produkt na terytorium kraju, określony w tych przepisach.”

Zaproponowana, nowelizowana treść ww. artykułu wydaje się zasadna, a to z uwagi na fakt, iż dookreślono rodzaje kosztów (katalog otwarty) i doprecyzowano, że koszty powinny być zróżnicowane, w miarę możliwości, dla poszczególnych produktów lub grup podobnych produktów, zwłaszcza przy uwzględnieniu ich trwałości, ich przydatności do naprawy, ponownego użycia i recyklingu oraz obecności substancji niebezpiecznych.

Zwracamy jednak uwagę na konieczność doprecyzowania ust. 4 omawianego art. 22 Ustawy o odpadach w nowym, proponowanym brzmieniu, który stanowi, iż „4. Koszty, o których mowa w ust. 2 i 3, są ustalane w sposób przejrzysty pomiędzy zainteresowanymi podmiotami oraz nie powinny przekraczać kosztów niezbędnych do świadczenia usług gospodarowania odpadami w sposób efektywny kosztowo.” albowiem przepis ten jest nieprecyzyjny i tym samym daje możliwość jego dowolnej interpretacji, a co za tym idzie – daje pole do nadużyć.

Ponadto, w dodawanym art. 22a Ustawy o odpadach jest mowa o tym, że w ramach systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta, podmiot wprowadzający produkt do obrotu, a realizujący obowiązki samodzielnie lub organizacje realizujące w jego imieniu te obowiązki powinien/powinni m.in. posiadać środki finansowe i organizacyjne niezbędne do wykonywania obowiązków. Niestety, z treści projektowanych przepisów nie wynika, jakie środki organizacyjne Projektodawca miał na myśli. Kolejnym obowiązkiem, zawierającym się w art. 22a jest obowiązek „udostępniania publicznie informacje o realizacji celów w zakresie gospodarowania odpadami”, przy czym nie określono w ani jaki sposób, ani w jakim terminie, ani z jaką częstotliwością i w jakiej formie te informacje mają być udostępniane. Tym samym wydaje się być koniecznym doprecyzowanie brzmienia w/w przepisów, tak aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych i mogły być łatwo respektowane.

  1. Akty wykonawcze

Projekt UC43 wprowadza wiele istotnych zmian, wymagających wydania aktów wykonawczych, które powinny być przygotowane i przedłożone do konsultacji wraz z projektem zmian ustawy. Mowa tu m.in. o zapisach dotyczących wymagań nowego systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta. Niestety koncepcja Ministerstwa Klimatu, dotycząca nowego modelu rozszerzonej odpowiedzialności producenta, która była przedmiotem dyskusji w pierwszej połowie 2020 r. nie została finalnie uzgodniona, a to oznacza, że w praktyce jej niestety nie ma. Z tego też względu ogólne zapisy, zawarte w Projekcie UC43 są nie tylko niewystarczające, lecz mogą wręcz skutkować chaosem oraz eskalacją problemów na rynku odzysku i recyklingu, który już dzisiaj sygnalizuje istotne problemy realizacyjne np. wycofanie obowiązku odzysku (likwidacja DPO i EDPO). Powyższe skłania zatem do wniosku, że koniecznym jest niezwłoczne uzupełnienie Projektu UC43 o treść aktów wykonawczych, które umożliwią skutecznie wdrażane projektowanych zmian.

Na marginesie dodać należy, że w Projekcie UC43 brakuje Załącznika nr 5, wymienionego w dodanych do Ustawy o odpadach art. Art. 19a., który powinien określać przykłady środków służących zapobieganiu powstawaniu odpadów oraz Załącznika nr 4a, wymienionego w dodanych do Ustawy o odpadach art. Art. 17 ust. 2, który wskazuje na „instrumenty ekonomiczne i inne środki, w szczególności wybrane spośród przykładowych instrumentów i innych środków określonych w załączniku nr 4a do ustawy.”

  1. Vacatio legis

Omawiany projekt wprowadza bardzo wiele, daleko idących zmian o charakterze systemowym, które dotyczą kilku aktów prawnych. Wejście w życie części przepisów skutkować będzie poważnymi zmianami zarówno w przeprowadzaniu jak i dokumentowaniu procesów, określanych ustawowo.           Podmioty zobowiązane do dostosowania swojej działalności do nowych wymogów ustawowych powinny mieć odpowiednią ilość czasu, potrzebnego na przygotowanie się do wdrożenia wszystkich omawianych zmian. Z tego też względu należy stwierdzić, że zaproponowany w Projekcie UC43 14-dniowy termin na wdrożenie zapisów ustawy jest zdecydowanie za krótki, wobec czego PTG postuluje wydłużenie vacatio legis – co do zasady – co najmniej do 90 dni.

Dając wyraz zrozumienia intencji Projektodawcy, aby projektowane przepisy weszły w życie tak szybko, jak jest to możliwe, PTG zwraca uwagę na fakt, że system odbioru i przetwarzania odpadów, w tym ewidencji oraz rozliczania czynności zbierania i przetwarzania odpadów jest procesem o charakterze ciągłym, podzielonym na okresy, w tym m.in. roczny okres sprawozdawczy. Z tego też względu należy projektować przepisy z w oparciu o zasady ewolucji, a nie rewolucji i tym samym umożliwić dokonanie rozliczenia za IV kwartał roku 2020 oraz za cały rok 2020 według dotychczasowych reguł, co w przypadku likwidacji obowiązku odzysku odpadów opakowaniowych ma ogromne znaczenie i może naruszać zasadę lex retro non agit. Mając na uwadze powyższe PTG postuluje dodanie w Projekcie UC43 art. 14, stanowiącego, iż „W zakresie objętym właściwością ustawy zmienianej w art. 3 dla okresu do 2020 r. włącznie mają zastosowanie dotychczasowe przepisy”.

  1. Podsumowanie

W ocenie Polskiego Towarzystwa Gospodarczego, przedłożony do konsultacji publicznych Projekt ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw wymaga wielu istotnych korekt i uzupełnień, a wprowadzenie go w życie w przedłożonym do konsultacji kształcie może spowodować chaos oraz przynieść skutki odwrotne od zamierzonych.

Przede wszystkim nowe przepisy nie mogą obciążać obowiązkami wyłącznie przedsiębiorców, którzy w dobie pandemii mają wystarczająco dużo trudności z prowadzeniem działalności gospodarczej w Polsce i obarczanie ich nadmiernymi obciążeniami mogłoby dodatkowo skomplikować ich sytuację. W tym miejscu nie sposób przemilczeć wsparcia, jakie zostało udzielone polskim przedsiębiorcom przez szereg działań o charakterze ochronnym, w tym m.in. tzw. tarczy antykryzysowej, niemniej przed przyjęciem finalnej wersji Projektu UC43 warto odpowiedzieć sobie na pytania – czy wprowadzane zmiany nie stanowią nadmiernego obciążenia dla poszczególnych kategorii przedsiębiorców i czy zmiany te powinny być wprowadzenie właśnie teraz. Trzeba mieć bowiem na uwadze fakt, że w momencie opracowywania treści implementowanych dyrektyw, obowiązków w nich zawartych oraz terminów na ich realizację, nikt nie spodziewał się, że w roku 2020 wszyscy staniemy w obliczu zagrożenia bardzo poważnym kryzysem gospodarczym, którego źródłem jest wybuch pandemii COVID-19.

Ponadto, podczas prowadzonych przez Polskie Towarzystwo Gospodarcze konsultacji, członkowie PTG – oprócz opisanych wyżej problemów – poruszali kwestię konieczności stworzenia systemu recyklingu, który będzie na tyle wydolny, że będzie w odpowiadał możliwościom produkcyjnym i potrzebom producentów opakowań, wytarzanych i wprowadzanych do obrotu na terenie RP. W celu osiągnięcia założonych poziomów odzysku i recyklingu, koniecznym jest zatem zapewnienie możliwości rozwoju sieci recyklingowych, w taki sposób, aby nie dochodziło do zawyżania kosztów po stronie przedsiębiorców, objętych systemem rozszerzonej odpowiedzialności producenta. Niestety, analiza rozwiązań, zaproponowanych w Projekcie UC43 prowadzi do wniosku, iż system taki pozostaje wciąż w sferze niezrealizowanych postulatów.

Kolejnym ważnym postulatem, który wybrzmiał podczas konsultacji prowadzonych przez PTG był postulat wprowadzenia rozwiązań w zakresie systemu depozytowego na niektóre opakowania jednorazowego użytku, który to system mógłby zostać wypracowany i wdrożony już podczas implementacji Projektu UC43. Ponadto, omawiając nowe uregulowania w zakresie Ustawy o odpadach, warto zwrócić uwagę na fakt, iż Polska jest jedynym krajem w UE, w którym wprowadzono pojęcie środków niebezpiecznych i wymaganie specjalnego postępowania z odpadami opakowaniowymi po tych środkach. Jednocześnie jednak nie wprowadzono działań mających na celu, wydzielenie tego strumienia odpadów przy zbiórce odpadów komunalnych, a to powoduje, że konsumenci produktów będących środkami niebezpiecznymi (głównie po detergentach) nie mają możliwości zgodnego z przepisami postępowania z opróżnionymi opakowaniami po tych produktach. Z tego też względu PTG poddaje pod rozwagę usunięcie tej kategorii, pozostawiając jedynie w zakresie porozumień odpady opakowaniowe po środkach niebezpiecznych jako po środkach ochrony roślin.

Mając na uwadze powyższe, Polskie Towarzystwo Gospodarcze, wyraża nadzieję na uwzględnienie przedłożonych uwag i zastrzeżeń, efektem czego będzie wypracowanie nowego brzmienia Projektu UC43, który będzie zgodny nie tylko z implementowanymi dyrektywami, ale również z Konstytucją dla biznesu oraz Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej i ponowne przedłożenie go do konsultacji publicznych.